Corespondență Dan Alexe | Gymnich, Wicklow etcetera: Scurtă istorie a funcției de „șef al diplomației UE” care nu poate face politică externă
Cine și cum va conduce de acum înainte diplomația Uniunii Europene? Aceasta este una din întrebările cărora trebuie să le răspundă miniștrii de externe ai celor 27 care se întâlnesc astăzi și mâine (1-2 septembrie) la Wicklow, în Irlanda, țara care deține actualmente președinția rotativă a UE, pentru două zile de discuții în ceea ce se numește "formatul Gymnich”, denumirea utilizată pentru reuniunile informale ale miniștrilor de externe din statele membre ale Uniunii Europene.
Destul de des, în cadrul acestor reuniuni sunt invitați și miniștrii de externe ai țărilor candidate la aderarea la UE (cum ar fi Republica Moldova sau Ucraina). La reuniune participă și șefa diplomației UE, Kaja Kallas, iar întâlnirea coincide cu inițiativa lansată în comun de Franța și Germania de a propune lărgirea atribuțiilor șefei diplomației europene, Kaja Kallas, care ar urma să primească competențe reale și extinse pentru coordonarea structurilor Comisiei Europene responsabile de relațiile externe, urgența fiind în special în domeniul migrației.
Inițiativa, care va fi discutată de miniștrii de externe, propune și transferarea în cadrul Comisiei Europene a unei bune părți din cei aproximativ 5.000 de angajați din serviciul diplomatic extern, ceea ce ar putea aplana o parte din conflictele și confuziile interne din cadrul instituțiilor UE.
O funcție nu foarte bine definită
Problema principală a fost întotdeauna aceea că funcția de “șef al diplomației UE”, creată abia în urmă cu 16 ani, nu a fost niciodată suficient de bine definită. Instituția în sine ca și postul de șef al diplomației UE (echivalentul unui ministru de externe european) a fost de la început ambiguă și nu foarte bine gândită pentru a beneficia de o autonomie suficientă și eficace.
Funcția, ocupată actualmente de estona Kaja Kallas, poartă denumirea complicată de Înalt Comisar al Uniunii Europene pentru Afacerile Externe și Politica de Securitate, iar instituția în sine este: Serviciului European de Acțiune Externă (SEAE / EEAS în engleză). În același timp, persoana care ocupă postul este automat și vice-președinte al Comisiei Europene. Altfel zis, ocupă al doilea loc, teoretic, alături de, sau după, Ursula von der Leyen.
Patru la număr au fost până acum șefii diplomației europene, dintre care trei femei. Dat fiind că posturile în Comisie sunt distribuite după un complicat algoritm politic, este interesant de menționat că dintre cei patru șefi ai diplomației UE trei au fost socialiști, cărora li se adaugă centrista actuala, Kaja Kallas, fostă șefă a guvernului Estoniei, o liberală afiliată grupului politic Renew.
Pe rând, a fost vorba de Catherine Ashton, laburistă și baroneasă, pe vremea când Marea Britanie era încă în Uniunea Europeană, în timpul manifestărilor din Ucraina de pe Maidan. Catherine Ashton putea fi acuzată de aproape orice. Nu vorbea nicio limbă străină, nici măcar franceza, performanță remarcabilă pentru șeful diplomației unei Uniuni a cărei capitală se află la Bruxelles și care dorește să aibă o politică africană. În cei cinci ani de mandat, Ashton nu și-a sacrificat, se pare, nici măcar un weekend pentru cauza europeană: vinerea lua trenul Eurostar și pleca acasă, la Londra.
A urmat socialista italiană Federica Mogherini, mâna dreaptă a șefului de atunci al guvernului Matteo Renzi, de la care se aștepta mult pentru că era considerată o specialistă a Orientului Apropiat. Mogherini era mai tânără, poliglotă, prezentabilă, perfect adaptată universului bruxellez. Și aproape perfect uitată după plecare.
Apoi a urmat socialistul spaniol, de fapt catalan, însă un catalan anti-independentist, Josep Borrell, ceea ce a dus cu totul la 15 ani de dominație socialistă în politica externă a Uniunii, de altfel supusă consensului celor 27 de capitale și șefului Comisiei europene, totul până în 2024, când a fost numită actuala ocupantă a postului Kaja Kallas, estonă și bună-cunoscătoare a Rusiei, ceea ce a ajutat la numirea ei, însă care se află într-un conflict mocnit cu șefa ei, Ursula von der Leyen. Aceasta, creștin-democrată germană, se străduiește să controleze întregul câmp al politicii externe. Ursula von der Leyen a avut de altfel un conflict similar, în precedentul său mandat, și cu șeful Consiliului European, pe atunci fostul premier al Belgiei, Charles Michel, cu care își disputa câmpul politicii externe a Uniunii.
Actualmente, Ursula von der Leyen se află în relații mai bune cu mai maleabilul președinte al Consiliului, portughezul Antonio Costa, care nu calcă pe terenul ei, ferindu-se de orice interferență. Ideea, însă, cu Kaja Kallas și întregul aparat al afacerilor externe ale Uniunii Europene (EEAS), care ar trebui să fie un soi de minister de externe al Europei, dar nici nu se află măcar în clădirea Consiliului, ci într-o cu totul altă clădire, peste drum, este o problema hibridă încă de la început, de la creare.
În primul rând, acel post nu este altceva, în mo/d tehnic, decât unul din cele 27 de posturi de comisar european. Cele 27 de țări membre ale Uniunii au dreptul la câte un comisar european.fiecare Astfel, țara al cărei comisar este președintele Comisiei, în cazul de față Germania, este reprezentată de către von der Leyen de opt ani deja, pe când reprezentanta Estoniei este Kaja Kallas, care la rândul ei poartă o "dublă pălărie": una de simplu comisar european, alta de cvasi-ministră de externe a UE, vicepreședintă a Comisiei Europene, dar cu birourile separate, într-o cu totul altă clădire. În același timp, deși este șefa diplomației, ea trebuie să împartă politica externă și inițiativele care trebuie luate în acel domeniu cu Ursula von der Leyen, ceea ce nu se petrece fără incidente.
Un asemenea incident a fost atunci când, după masacrul echivalent cu un pogrom terorist, comis de Hamas pe 7 octombrie 2024, Ursula von der Leyen, fără să consulte capitalele și fără s-o anunțe evident pe șefa diplomației Kaja Kallas, l-a asigurat pe Beniamin Netaniahu și întregul guvern israelian că Uniunea Europeană se află cu totul în spatele Israelului, indiferent de măsurile care vor fi luate, menținându-și promisiunea și angajamentul chiar și atunci când au început excesele militare ale armatei israeliene în Gaza.
Miniștrii de externe vor trebui, așadar, în vreme ce vor discuta războaiele din Ucraine și din Golful Persic, să încerce să descurce și să găsească o soluție și pentru felul încâlcit în care este condusă politica externă a UE.
Scurtă istorie a postului de “șef al diplomației UE”
S-a început așadar cu Catherine Ashton, prima titulară (2010-2014), potrivit Tratatului de la Lisabona, a pompoasei (pe atunci) funcții de Înalt Reprezentant al Uniunii pentru Afaceri Externe și Politica de Securitate. Europenii au această slăbiciune: când o funcție nu are suficientă putere, îi lungesc titlul. În limbaj jurnalistic: ministrul de Externe al Europei.
Numai că tocmai aici începe problema: Uniunea Europeană nu are un ministru de Externe. Are un personaj care seamănă cu un ministru, călătorește ca unul, vorbește la conferințe de presă ca și cum ar dirija un corp diplomatic autentic, deși acesta există în teorie și e numit European External Action Service, dar nu posedă atributul elementar al unui ministru de Externe: puterea de a lua inițiative în politica externă pe care o reprezintă.
Catherine Ashton era atunci, la început, o țintă prea ușoară. Fusese aleasă tocmai pentru că nu amenința pe nimeni. Nu avea anvergura politică necesară pentru a eclipsa Parisul, Berlinul sau Londra și nu risca să transforme Bruxelles-ul într-un centru autonom de putere diplomatică.
După Ashton au venit Federica Mogherini, Josep Borrell și acum Kaja Kallas. Personalități foarte diferite, cu experiențe, inteligențe și temperamente diferite. Și totuși fiecare s-a lovit, într-un fel sau altul, de aceeași absurditate instituțională.
Înaltul Reprezentant este simultan omul Consiliului și vicepreședinte al Comisiei Europene. Este numit de Consiliul European, dar cu acordul președintelui Comisiei. Prezidează Consiliul miniștrilor de Externe, conduce politica externă și de securitate comună și trebuie, în același timp, să asigure coerența acțiunii externe a Comisiei.
Cu alte cuvinte, are mai mulți stăpâni și aproape niciodată ultimul cuvânt. Tratatul spune că Înaltul Reprezentant conduce politica externă comună. Dar aceeași politică externă rămâne în mâinile statelor membre, iar în marile dosare totul necesită acordul lor.
Franța are politica ei față de Africa și Orientul Mijlociu. Germania are propriile interese în China. Polonia și țările baltice privesc Rusia altfel decât Ungaria sau Slovacia. Italia și Spania au alte obsesii mediteraneene. Iar fiecare capitală dorește o Europă puternică în lume, cu condiția ca Europa să spună ceea ce dorește respectiva capitală.
Aici se află contradicția fundamentală. S-a construit o diplomație europeană fără să se definească o politică externă europeană. Există ambasade ale Uniunii - oficial, „delegații” - în aproape toată lumea. Există mii de diplomați și funcționari. Funcționează un enorm aparat administrativ. Există summituri, strategii, „dialoguri”, „foi de parcurs”, „parteneriate strategice” și inevitabilele declarații prin care Uniunea „urmărește cu cea mai mare atenție și îngrijorare” câte o catastrofă pe care nu are mijloacele politice s-o influențeze. Dar când vine criza adevărată apare întrebarea: cine vorbește pentru Europa?
Josep Borrell a descoperit-o brutal în timpul războiului din Gaza. Ursula von der Leyen s-a comportat atunci ca adevăratul purtător al politicii externe europene. Borrell a contestat public această pretenție. Numai că nici el nu putea pretinde cu adevărat că vorbește în numele tuturor celor 27. În spatele disputei personale se afla o problemă constituțională nerezolvată: președintele Comisiei are mai multă greutate politică, Înaltul Reprezentant are mandatul diplomatic, iar statele membre au puterea reală. Trei surse de legitimitate pentru o singură voce. Rezultatul este deseori o cacofonie.
Cu Kaja Kallas situația devine și mai interesantă. Spre deosebire de Catherine Ashton, Kallas nu poate fi acuzată de lipsă de experiență politică sau de absența convingerilor. A fost prim-ministru al Estoniei, cunoaște mecanismele europene și are, mai ales în privința Rusiei și a Ucrainei, poziții extrem de clare. Uneori poate chiar prea clare pentru gustul unor capitale.
Dar tocmai aici apare paradoxul. Un Înalt Reprezentant (șef al diplomației) slab este inutil. Un Înalt Reprezentant puternic devine incomod, aproape un “ministru de externe” autonom. Dacă nu are opinii, lumea întreabă la ce folosește. Dacă are opinii ferme, statele membre îi amintesc imediat că nu vorbește decât în limitele mandatului primit de la ele. Dacă președintele Comisiei este puternic, cum este Ursula von der Leyen, centrul de greutate diplomatic se mută inevitabil spre Berlaymont, sediul din Bruxelles al Comisiei. Dacă șeful diplomației încearcă să-și afirme autonomia, apar conflictele de competență.
Desigur că oamenii contează. Catherine Ashton nu era Talleyrand. Mogherini avea alte limite. Borrell avea cultură, experiență și temperament, dar temperamentul îl făcea uneori să spună cu voce tare ceea ce diplomații preferă să lase în șoaptă. Kallas este probabil cea mai articulată politic dintre titularii recenți ai postului.
Dar nici Talleyrand, nici Metternich, nici Kissinger n-ar putea practica o mare diplomație dacă înaintea fiecărei propoziții ar trebui să obțină acordul a 27 de guverne, al președintelui Consiliului și, într-o formă sau alta, al președintelui Comisiei. Problema nu este, așadar, că Europa își alege mereu prost ministrul de Externe. Problema este că Europa numește un ministru de Externe și apoi se asigură că acesta nu va duce o politică externă proprie.
Este poate cea mai europeană dintre invențiile instituționale: am creat funcția, serviciul diplomatic, organigrama, delegațiile, automobilele oficiale, purtătorii de cuvânt și cărțile de vizită; înainte de a decide dacă dorim într-adevăr ca persoana de pe cartea de vizită să vorbească în numele nostru.
